La responsabilidad de ejercer un cargo como legislador exige la realización de tareas diversas. En este sentido, la labor de un congresista involucra actividades como discutir y aprobar presupuestos, proponer cambios a la legislación, supervisar a funcionarios del gobierno, discutir asuntos relacionados con los temas de sus comisiones, entre otras.
Contar con una medición precisa de todos los aspectos que conforman el trabajo legislativo, sería casi imposible. Es por ello que hemos creado el Score de Involucramiento Parlamentario (SIP). Una medición que explica de manera sencilla la labor de nuestros congresistas, centrándose en cómo participan en la creación y aprobación de proyectos y reformas jurídicas.
El SIP es el resultado de varios años de investigación legislativa comparada, así como de una ardua labor de comprensión del congreso mexicano. Pueden consultarse al respecto las siguientes publicaciones:
• http://www.revistas.unam.mx/index.php/rmcpys/article/view/63130 •http://www.revistas.unam.mx/index.php/rep/article/view/69499 •https://repositorio.unam.mx/contenidos/legislar-en-democracia-comportamiento-de-los-diputados-federales-en-la-transicion-legislativa-de-mexico-1988-2006-65420?c=pnE2eB&d=false&q=*:*&i=1&v=1&t=search_0&as=0
Los valores del Score de Involucramiento Parlamentario (SIP) oscilan entre 0 y 10 puntos y sirven para calificar la participación de cada legislador o de un grupo de congresistas en la elaboración de la legislación nacional.
Los elementos concretos que el SIP considera son:
| 1. Iniciativas y proposiciones con punto de acuerdo | 2. Asistencia efectiva |
|---|---|
| Cantidad, relevancia y avance procesal de los proyectos presentados por un legislador como iniciante. | Porcentaje de asistencia a sesiones de Pleno, con votación registrada (Favor, Contra o Abstención) de cada legislador. |
A continuación, se detalla el cálculo de cada una de estos elementos en el índice.
Para conocer la relevancia de un proyecto de reforma, en Buró Parlamentario analizamos cada iniciativa con proyecto de decreto y cada proposición con punto de acuerdo presentada por los diputados a título personal, concentrándonos en tres aspectos de su contenido.
a) El nivel de coordinación que requieren para ser aprobados
b) El tipo de transformación o cambio que proponen
c) La cantidad de “texto jurídico” que pretenden modificar
a) Nivel de coordinación
En México, hay 3 tipos de reformas:
1.1 constitucionales
1.2 secundarias y
1.3 reglamentarias.
1.1.- Para ser aprobados, los proyectos de reforma constitucional requieren del voto de dos terceras partes de los individuos presentes en la Cámara de origen, además de la aprobación mayoritaria de los Congresos locales, el aval de la colegisladora (cámara revisora) y la sanción aprobatoria del Ejecutivo. Esto significa que la deliberación de una reforma de este tipo, es exhaustiva, en tanto que demanda amplias mayorías congresionales y la coordinación de una gran cantidad de actores del sistema político. A las iniciativas con estas características se les asigna un valor numérico de 3.
1.2.- Las iniciativas que buscan modificar leyes secundarias y reglamentos exigen una mayoría absoluta (50%+1 de los diputados presentes en la cámara de origen), además del aval de la colegisladora y del Ejecutivo Federal. A las iniciativas con estas características les asignamos un valor numérico de 2.
1.3.- Para hacer cambios mediante una iniciativa a la reglamentación interna, trámites administrativos y convocatorias a periodos extraordinarios o sesiones solemnes de una de las dos cámaras federales (diputados y senadores), basta con la mayoría absoluta de los miembros presentes en la cámara de origen para lograr una resolución. Este tipo de resoluciones excluyen del proceso tanto a los Congresos locales como al Ejecutivo y a la colegisladora. Por ello, a las iniciativas con estas características se les asigna un valor numérico de 1. Dado que los puntos de acuerdo requieren para su aprobación, el aval de la mayoría absoluta de los diputados presentes, este tipo de proyectos, adquieren también el valor de 1.
b) Objeto de transformación de las iniciativas
Este segundo indicador del SIP se concentra en la forma en que una iniciativa de ley puede afectar las relaciones entre ciudadanos o los vínculos entre el Estado, ciudadanos y ciertos grupos.
2.1. Los proyectos con un objeto trascendente de transformación amplían, acotan, perfeccionan y/o crean nuevos derechos, libertades, responsabilidades y prerrogativas para todo ciudadano en los ámbitos jurídico, económico y/o social. Aquí se incluyen aquellas iniciativas que trastocan las instituciones políticas nacionales ya sea cambiando la forma de integración de los poderes públicos o reestructurando las relaciones entre éstos a partir de nuevos repartos de competencias y facultades. A las iniciativas con estas características se les asigna un valor numérico de 3.
2.2. Aquellas propuestas diseñadas para cambiar el funcionamiento interno del gobierno modificando o estableciendo nuevas pautas de acción para programas, dependencias u organismos de la administración pública central y desconcentrada se consideran iniciativas con un objeto de transformación más acotado que las anteriores, por lo que se les asigna un valor numérico de 2.
2.3. Los proyectos para atender coyunturas específicas de la agenda política o para hacer cambios simbólicos como la regulación de horarios, cambios a nombres de estados, creación de nuevas comisiones legislativas, cambios protocolarios, acuñación de monedas conmemorativas, reformas al uso de la bandera o himno, obtienen el menor puntaje dentro de esta categoría que es 1. Toda vez que los puntos de acuerdo normalmente atienden asuntos de coyuntura y buscan posicionar a la asamblea en determinados temas, se incluyen en esta misma puntuación de 1.
c) Profundidad o cantidad de “texto jurídico” que pretenden modificar
3.1.- Los cambios más relevantes son los que buscan crear o derogar textos completos como leyes, códigos o reglamentos. A las iniciativas con estas características se les asigna un valor de 3.
3.2.- Las iniciativas que proponen cambiar, agregar o derogar al menos 5 artículos de una ley, código o reglamento o al menos 1 artículo de dos leyes, códigos o reglamentos distintos, tienen un valor intermedio. A las iniciativas con estas características les asignamos un valor numérico de 2.
3.3. El menor valor de la categoría es para aquellas iniciativas que proponen cambiar, agregar o derogar menos de 5 artículos de una ley, código o reglamento o bien, que propongan cambios a uno o varios, párrafos, numerales, incisos o fracciones de una o varias leyes, códigos o reglamentos. Aquí también se incluyen las proposiciones con punto de acuerdo presentadas por los legisladores en forma individual.
Considerando los anteriores parámetros, cada proyecto puede tener un puntaje total sumado que oscila entre 3 (la modificación sugerida por el legislador obtuvo el menor puntaje posible en cada categoría) y hasta 9 (el proyecto obtuvo el puntaje máximo de 3 en cada categoría de análisis). Así, dependiendo del puntaje sumatorio en sus 3 categorías, los proyectos pueden clasificarse como:
Para caracterizar las distinciones entre propuestas en términos de su importancia relativa, se emplea el índice de relevancia donde cada iniciativa y punto de acuerdo fueron categorizados (independientemente de la etapa del proceso a la que haya llegado) como: Menor (M), ordinaria (O) o trascendental (T), y donde cada una de ellas es ponderada por los valores 𝛼 =1, 𝛽 =5 y 𝛾 =10 respectivamente. Ello significa que un proyecto de reforma trascendental tiene un valor 10 veces mayor que un proyecto menor y 2 veces mayor que uno ordinario.
¿Cómo definimos el avance procesal de las iniciativas de ley y los puntos de acuerdo?
La participación de los representantes, no se agota en presentar proyectos de reforma. Para que un legislador sea considerado un agente involucrado en los procesos más relevantes del congreso, sus propuestas necesitan ser aprobadas como leyes, o al menos tomadas en cuenta a lo largo de las instancias procesales de la asamblea.
Por ello, el SIP plantea una simplificación del proceso legislativo en 5 fases: INI.- presentación de proyectos; COM.- atención en comisiones (aprobatoria o rechazada); PLENO.- debate plenario (incluye iniciativas y puntos rechazados, aprobadas en lo general y aprobados con reservas); REVIS.- debate en cámara revisora (incluye iniciativas y puntos rechazados en su totalidad, devueltos a la cámara de origen con cambios, aprobados y aprobados con reservas); y LEY.- proyectos sancionados por el Poder Ejecutivo en la misma legislatura.
La calificación que el SIP otorga a cada diputado por el avance procesal de sus iniciativas y puntos de acuerdo, se obtiene multiplicando cada proyecto promovido como iniciante por un indicador ascendente:
| Etapa Procesal | Valor Multiplicador |
|---|---|
| Iniciativa presentada | 1 |
| Comisiones | 2 |
| Pleno | 3 |
| Revisora | 4 |
| Ley | 5 |
Multiplicando los valores de relevancia relativa por las de avance procesal de cada proyecto obtenemos el score de los proyectos. Y finalmente, la suma de todos los proyectos presentados por cada legislador (multiplicados tanto por su relevancia como por su avance), es el score bruto que se asigna a cada representante en el componente de proyectos de nuestro índice. Así, la cantidad de iniciativas y puntos firmados por el diputado i, durante la legislatura t, son denotados en la siguiente ecuación:
Donde el resultado de cada término en la suma es la proporción ponderada de las iniciativas de ley y puntos de acuerdo, promovidos por el diputado i, cuya fase en el proceso legislativo ha sido detenida en algún punto entre 1 y 5.
La estrategia que sigue la fórmula para normalizar este índice consiste en dividir cada score individual (SPI) por el máximo valor alcanzado en cada legislatura y multiplicar este resultado por diez. De esta forma, el score estará acotado entre cero y diez, evaluando —y tomando como punto de referencia— al diputado con mayor score con un diez (siguiendo la intuición del sistema de calificaciones usualmente empleado en la educación básica) y manteniendo la proporción de las diferencias en los scores obtenidos por cada diputado. Así, el Score de Proyectos Normalizado (SPN) se expresa:
El requerimiento mínimo que debe cumplir un legislador para que se le considere participante activo de su asamblea, es estar presente y expresarse en las actividades colegiadas más importantes que ahí se toman. Dicha calificación constituye el Score de Asistencia Efectiva (SAE).
Para medir la asistencia efectiva de los diputados contabilizamos las veces que cada legislador manifestó el sentido de su voto (Favor, Contra o Abstención) en cada votación nominal plenaria de la Cámara. Así, el cálculo de la asistencia efectiva consta de un cociente que divide el número de veces que un diputado marcó su presencia en el pleno a través de su votación (AVOTO) entre el número total de veces que el tablero se abrió para registrar votaciones (ATOTAL). Con el objeto de mantener la misma escala de evaluación empleada para las iniciativas y los puntos de acuerdo, la fórmula convierte la asistencia efectiva en una escala acotada entre cero y diez:
El Score de Involucramiento Parlamentario (SIP) pondera con un valor porcentual menor las votaciones (asistencias efectivas) que las iniciativas y puntos de acuerdo. Mientras el Score de Proyectos Normalizado (SPN) tiene un peso porcentual en el SIP de 80% el Score de Asistencia Efectiva (SAE), tiene un peso de 20%, estableciendo la siguiente ecuación final:
En esta ecuación, el mayor valor teórico es de diez (asociado a un sólo diputado que ha obtenido tanto el máximo score de proyectos y que ha marcado su presencia en cada una de las votaciones plenarias en una legislatura), mientras que el mínimo es de cero (para diputados que no presentaron ninguna iniciativa, ni punto de acuerdo y cuya asistencia efectiva registró un valor de cero en el periodo bajo análisis).
